地方债风险应急处置预案出台：债务分类管理 政府未必救助

11月14日，国务院印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)，财政部印发《地方政府性债务风险分类处置指南》(以下简称《指南》)作为《预案》配套文件。这一组合拳是继《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称43号文)颁布后，针对我国地方政府债务领域发布的又一组重磅文件。

财政部有关负责人随即在答记者问时称：“实施地方政府债务风险防控，有利于提高地方政府动态监测、实时预警的能力，提前妥善做好政府债务风险事件应急政策储备，推进风险防控工作科学化、精细化，确保债权人和债务人合法权益，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。”

专家认为，此次《预案》与43号文所要求的“建立债务风险应急处置机制。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”一脉相承，并做了进一步细化。而且《预案》亮点颇多，主要集中在债务分类管理、风险分级、中央不救助等方面。

债务分类管理

财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务为16万亿元。2016年，新增中央政府债务限额1.4万亿元、地方政府债务限额1.18万亿元。财政部有关负责人称，随着2016年GDP的增长和地方财政收入的增加，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。

“虽然目前风险可控，但需提前建立预警和处置机制以提前防范风险。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣副教授在接受法治周末记者采访时表示，我国各地经济发展水平不一，不排除某些地区发生政府债务违约现象，出台《预案》，并不是说我国地方政府债务有所谓的危机，而是从规范管理的角度，防止、控制债务风险。

对于地方政府性债务风险，《预案》明确提出债务分类处置，即按照不同的债务类型，确认地方政府承担的偿还责任范围，并首次制定或有债务处置底线。业内人士普遍认为，此次文件的重点之一，是界定政府债务与政府或有债务的边界。

《预案》所称存量债务，是指清理甄别认定的2014年末地方政府性债务，包括存量政府债务和存量或有债务。存量政府债务包括地方政府债券和非政府债券形式的存量政府债务;而存量或有债务，包括存量担保债务和存量救助债务。

《预案》指出，存量担保债务不属于政府债务。按照《中华人民共和国担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当的民事赔偿责任。

《预案》同时强调，存量救助债务也不属于政府债务。对政府可能承担一定救助责任的存量或有债务，地方政府可以根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。

对此，郑春荣表示，如果不是政府承认的债务，政府一定不救助。

“这样的话，市场上的投资者就会明白自己的投资风险，不会盲目把钱借给地方政府。”郑春荣说。

郑春荣进一步阐述，此规定加强了债务管理的硬约束。《预案》将存量政府债务列为政府债务风险，存量或有债务以及其他债务列为或有债务风险，这意味着政府对纳入规范管理的存量政府债务能够较好地保障还本付息，对未纳入的债务归到或有债务，当这些或有债务出现违约时，政府不承诺兜底。

郑春荣说，“这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识，不再存在‘万一债务违约，上级政府一定会来救助’的不良预期”。

而就在前不久，《预案》出台之前，有媒体曾报道了贵州多地财政局为帮助企业融资出具了政府承诺函，由于违背担保法、预算法、以及43号文关于政府不得担保的规定，被财政部门“申明作废”并“予以收回”。

从摸清家底到风险评估

从预算法、《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，到43号文，再到近期出台的《预案》和《指南》等文件，都体现出中央对地方债政策的连贯性。中国新供给经济学50人论坛成员、诺亚控股有限公司首席研究官金海年对记者说，每个政策出台，都是综合中央和地方的意见有步骤推进的。

据金海年介绍，第一步是摸清家底，搞清楚地方有多少债务。

第二步是分类处置。43号文明确了政府和企业在债务方面的责任以及不同的处置要求。《预案》则进一步厘清了政府和企业债务债权关系，并细化地方政府债务管理、处置方式。

第三步是评估风险。43号文提出地方债务风险的防控机制，《预案》进一步提出分等级处理不同风险，将地方政府性债务风险事件划分为I级(特大)、II级(重大)、III级(较大)、IV级(一般)四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。

金海年对法治周末记者说，想要解决好地方政府债务问题，制定好政策，下一步还需要考察地方债务高杠杆形成的根源。

首先，本世纪初，城镇化建设进入了高峰期，基础设施建设、环保、公共服务样样都要投入大量资金，自然出现地方政府的举债、融资行为。

其次，虽然有融资的需求，却缺乏融资渠道。2008年以前，因政策原因，无法发行地方政府债券。另外，国内的金融市场发展滞后，尤其是股票市场，能通过股市融资的企业不多，且股票的涨幅并不是来自于上市公司本身价值的增加。

第三，地方债务杠杆过高还源于责任划分不清。金海年介绍，目前发行的企业债券中80%为地方国企债务，在这些债务里有近60%的债务可以通过债转股、PPP等方式交给社会资本去做。国企应该逐步退出竞争性领域，转向公共服务以及事关国计民生或国家安全等领域。

地方融资平台如何优化

“近几年，地方政府的债务有所下降，但地方国企包括融资平台的债务仍在上升。”金海年说，“究其原因，一方面是地方国企通过债务置换过来的一部分债务上升了。”

“另一方面，主要与地方融资平台的优化有很大关系。”金海年说。

作为地方政府融资的搞建设的有力“工具”，融资平台一度对于地方发展起到了重要作用。

上海国有资本运营研究院研究员李南山曾撰文指出，组建融资平台主要是因为地方政府需要筹集大量的基础建设资金，但预算法律不允许地方政府直接举债(财政负债)，因此，各地方政府纷纷成立了这些平台。

李南山列举了四类融资平台公司。综其特点，主要是虽为企业、公司，但实际上或多或少带有官方背景，多以政府信用为背景从银行融资。

但随着地方发展建设需求的增长，地方融资平台也出现了一些问题。

2010年6月10日，国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》指出，融资平台公司存在以下问题：举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。

针对这种情况，该通知要求各地方政府抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资平台公司进行清理规范，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

2010年7月30日，财政部等部委又出台了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》，进一步加强了对各地方政府融资平台的管理。

金海年介绍，在加强管理的同时，地方政府对融资平台进行了优化，通过资产重组、注入优质资产、剥离债务等方式使一些融资平台公司的状况得到改善。平台的融资能力也进一步增强，发债也相对容易了许多。

在供给侧改革的进展中，去库存、去产能的呼声越来越强烈，传统钢铁煤炭融资风险较大。相较这些高耗能传统产业，优化重组后的融资平台公司更容易吸引资本投入，尤其是沿海地区的融资平台。