城市更新，能从香港学什么？

【阅读提示】在土地资源紧约束的背景下，城市更新已成为盘活存量用地、增加土地供给的重要渠道。我国现阶段的城市更新主要采用政府主导，也就是土地收储的方式进行，往往面临过多倚赖政府作用、企业参与积极性不高、居民动迁难、资金筹措难等诸多难题。

发达国家和地区的城市更新先行一步，且往往市场参与度较高。我国的城市更新，离不开政府的主导作用，也需要更多地引入市场主体，尤其我国香港特别行政区，以政府与市场主体合作开发模式为主的经验值得借鉴参考。

香港的城市更新有四种类型：重建发展、楼宇复修、文物保育与旧区活化。各类城市更新项目通过土地混合功能的开发，在改善旧区人居环境的同时，通过增加商业设施、市政服务设施、绿色空间等方式，有力提高了城市中心的综合服务水平和宜居性，也提升了土地的综合利用效益。

制度设计处处以人为本

从改造模式、决策机制到利益分配，香港的城市更新在制度上处处体现以人为本的理念。

除了传统的政府主导模式，香港在城市更新的实践中还推行了需求主导模式和促进者模式。需求主导模式指的是由业主提出申请，由香港市区重建局具体实施。在行取得大多数业主共识后，业主可以集体向市区重建局(以下简称市建局)申请重建。市建局考虑楼宇状况、居民居住环境，以及项目能否在规划层面改善地区环境等因素后，决定是否接受申请。促进者模式指的是由业主自行改造，市建局向业主提供顾问服务，协助业主集合土地业权，开展由业主自发的重建项目。在这一过程中，市建局将不涉及安排收购、补偿或安置等工作。

在相关决策机制上，香港注重保障权利人的决策权利，在项目申请与实施阶段，权利人的同意比例都需要达到一定标准。对于政府主导的地块，在征集地块范围内90%的业主同意后，市建局才能实施拆迁和收回土地行为。对于需求主导的地块，在申请阶段，在一个可重建地段之内，有67%不可分割业权的业主同意，以及重建地盘面积达到400平方米，才可以向市建局申请重建;在实施阶段，达到80%业主接受收购价，市建局才可开始协议收购活动。

香港城市更新在利益分配当中，强化了业主、租户、商户等各权利人的利益保障。市建局提出的收购价相当于“同等地段7年楼龄住房”的价格，业主可选择现金补偿或者“楼换楼”。如果选择“楼换楼”，业主可以通过补差价方式，购买未来在原址建设的新单位。此外，还对受影响的业主、租户、商户给予津贴，住宅的拆迁安置补偿款包括收购市值交易价(被收购住宅完全市场价格)、自置住所津贴(自住部分给予的补贴)和补贴津贴(出租部分或全部空置给予的补贴)。

政府既是执行者又当“促进者”

近年来，香港特区政府在城市更新中的角色定位，由原来的执行者向执行者和“促进者”并重转变。促进者角色指的是，在部分项目中真正的执行者是市场主体，政府只是从旁协助，提供资金、技术和资讯等方面的帮助。

为了更好地发挥促进者的作用，香港在市区重建局内部设立了企业传讯部，还设立了市区更新地区咨询平台、市区更新信托基金、市区重建中介服务有限公司、市建一站通资源中心、市区更新探知馆等机构，提供政策、规划、利益协调、技术、资金等支持。

具体来说，在市区旧区设立的市区更新地区咨询平台主要负责政策规划协调，促进上下沟通。咨询平台主席由熟悉市区更新工作的专业人士担任，成员由区议员或分区委员会成员、专业人士、地区人士、市建局和政府代表等组成，由规划署提供秘书处服务及专业规划支援。

提供资金支持的市区更新信托基金虽然由市建局出资5亿元成立，但其运作独立于市建局。信托基金委员由政府委任，负责监察和处理基金的运作。该信托基金资助社区服务队，向受重建项目影响的居民提供协助;资助由市区更新咨询平台建议的社会影响评估及其他相关规划研究;同时还向文物保育项目及地区活化项目提供资金。

市建局成立的全资附属公司市区重建中介服务有限公司，向业主提供顾问服务，协助业主集合土地业权，开展自发的重建项目。该公司是一家持有地产代理牌照的公司，向接受服务的业主收取一定的服务费。其服务内容包括游说其他业主联合出手土地业权、为业主委聘顾问公司，为业主统筹及监督顾问公司等等。

市建一站通资源中心为楼宇修复提供技术支持。该中心可为业主提供楼宇更新方面的一站式服务，比如相关资讯服务，免费的会议室、调解室和多功能厅，并定期举办相关培训和讲座，以鼓励业主妥善保养和维修物业。

而市区更新探知馆以提供资讯为主。这一机构通过网上学院、游戏、视频等多种形式，为学生、社区团体和公众提供相关资讯，包括市区老化现状、更新进程、市建局的工作内容等，此外还会组织旧区考察和社区关怀活动。

社会影响评估得到格外重视

在城市更新中，社会因素愈来愈重要。以往漫不经心地破坏了市区结构、本土特色和社会网络的更新项目，在公众中遇到的阻力只会愈来愈大。为此，现阶段香港在推进城市更新时，格外重视对社会影响的评估。每项重建项目都要经过两个阶段的评估。

第一阶段，公布项目前非公开的社会影响评估。其内容包括重建区域特点(人口、社会、经济、历史、文化等)、目前环境状况(居住环境、人口拥挤程度、设施条件等)以及项目影响的初步评估(项目对小区的潜在影响及所需舒缓措施)。

第二阶段，项目公布后针对受影响居民详细的社会影响评估。其内容包括受项目影响的居民特点(人口、社会经济特点等)，业主、租户、商户等各权利人的需求(安置需要、搬迁需要、住房意愿、教育需求等)，各权利人的生活情况(就业状况、工作地点、社会网络等)，特殊人士的需求(老人、弱能、单亲家庭等)以及项目影响的详细评估。

通过这样两个阶段的评估，强化对业主、租户、商户、老人、单亲家庭、弱能群体等各类受项目影响人群的照顾，并以此确立重建方案。例如观塘重建项目共开展了5轮、60次咨询会，还开展了公开展览、民意调查等公众参与活动。

市场主体“进场”还需平台

近年来，我国内地一些地方出台的城市更新政策，普遍存在对市场主体的引导不够、市民参与度不高、操作路径不清晰等问题。建议借鉴我国香港地区在这方面的有益经验，地方政府扮演的角色，应从单纯的执行者向执行者与促进者并重转化，以进一步激发市场主体和城镇居民的能量，共同为城市更新出力添彩。

首先，转变政府职能，适时当好城市更新的促进者。一方面，地方政府可以缩减储备范围，减少自上而下的更新项目。建议未来对存量用地的收储范围可确定为用于建造保障性住房、公益设施等非营利性项目的土地。另一方面，增加自下而上的更新项目，鼓励市场主体通过转让或作价入股、联合开发等模式盘活存量土地。

其次，强化相关服务，搭建城市更新咨询服务平台。可结合现有政府机构，搭建相关服务平台，该平台应发挥桥梁作用，一头连着政府，另一头连着企业。比如，在项目前期，平台可为原权利人、开发企业、公众等提供政策解读、咨询评估、公众参与活动等服务;在项目中后期，为供需双方提供信息发布、地块交易、项目策划、客户服务、项目推介等服务，支持原权利人自行改造;同时以展览、交流会、视频介绍、项目考察等多种形式，提供城市更新资讯，包括旧区问题、城市更新的目标、进程、运作方式等。

再次，完善配套政策，明确企业参与的具体路径。在制定相关政策时，应进一步明确企业参与的内容、方式、程序等具体路径。例如，在城市更新实施方案形成阶段，企业如何参与方案的编制;在实施阶段，企业如何成为实施的主体;在利益分配方面，如何调动企业参与的积极性等等。

最后，强化社会影响评估，提高公众参与度。可以借鉴香港做法，建立相应的公众决策机制。例如，对更新项目意向性方案，明确物业权利人的同意比例;明确区域评估的公众参与内容，增加对社会网络、经济活动特点、历史背影、文化特色、租户和商户的需求、教育需求、老年人和弱势群体的需求等细化的评估内容，并在不同阶段增加区域评估次数，广泛征集与采纳公众意见。

■知识链接

香港城市更新小史

1988年以前 市场主导阶段

这一时期，私人开发商是香港城市更新最主要的力量，市区更新基本上是自发进行的，政府极少介入旧区重建和改造。

1988年～2000年 政府主导阶段

1988年，香港特区政府批准通过了《土地发展公司条例》，成立了土地发展公司(LDC)专门从事城市更新，采用公私合营模式，与私人开发商合作重建。土地发展公司为公营机构，可以选定某一旧区为综合发展区，自动拥有该项目的开发权，在特定情况下可以向政府申请动用《官地收回条例》进行强制性征购。

2001年～2010年 合作开发过渡阶段

2001年，香港特区政府发布了《市区重建局条例》，成立了市区重建局(URA)，简称市建局，取代土地发展公司。城市更新政策在管理架构、实施战略、财务机制、规划程序、土地征用、赔偿安置、社区利益保障等方面作出了改进。在市场机制的前提下，政府角色得到强化。

2011年至今 城市更新治理机制更趋完善

2011年，针对群众反映的拆除补偿方式单一、社会网络破坏以及其他社会诉求等问题，香港特区政府新修订了《市区重建策略》，进一步完善了城市更新治理机制。